Por Jose Carlos Chiaramonte*

Uno de los más serios problemas que afrontan la Argentina y otros países con sistema federal es, desde su adopción, el de la ineficacia. Por lo común, en la vida política actual se piensa esa ineficacia como una injusta distribución, desde el Estado nacional, de los ingresos que éste percibe por distintos conceptos.
Pero el régimen federal es mucho más que un esquema de distribución de recursos entre el Estado nación y las entidades políticas que lo componen. Es, sobre todo, una estructura para garantizar la porción de soberanía que les corresponde a los Estados federados luego del abandono de su independencia, algo que podría contribuir también a la real vigencia en ellos de la denominada democracia representativa.
La comprensión de los problemas que arrastra el federalismo argentino está afectado por el equívoco derivado del esquema constitucional que supone una nación argentina original, dividida luego de 1810 por efecto de los avatares políticos ocurridos durante el siglo XIX. Por el contrario, un apropiado enfoque histórico de la adopción del régimen federal, y de las razones de sus deficiencias, no debería ignorar que el Estado nacional argentino surgió, como en los Estados Unidos de América, por la reunión de entidades políticas que, aunque conservaban la anacrónica denominación de provincias, habían actuado en realidad como Estados soberanos unidos en una confederación hasta 1853.
Además, pese a que algunos historiadores e incluso algunos constitucionalistas suelen considerar que el federalismo fue la manifestación de una “fuerza centrífuga”, lo cierto es lo contrario. El federalismo fue resultado de una tendencia “centrípeta” protagonizada por entidades políticas independientes –primero ciudades como en 1810, luego de 1820 “provincias”– que buscaban asociarse con dos alternativas: en forma de confederación, que les permitía conservar su independencia soberana, o en forma de Estado federal, con la que podían conservar diversas atribuciones soberanas pero perdiendo la calidad de Estados independientes.(…)

El eterno dilema y la lucha de fuerzas

A partir de la constitución de un Estado federal argentino en 1853, la historia del federalismo es la historia de la malsana relación de un conjunto de gobiernos provinciales con el gobierno nacional. Se trata, como he señalado, de un vínculo que surge de una extinción y de un nacimiento: la extinción de la independencia soberana que nominalmente cada provincia poseía hasta entonces –con la excepción momentánea de Buenos Aires que la conservó hasta 1860– y el nacimiento de una nueva soberanía independiente, el Estado nacional argentino. A partir de 1853, las provincias conservaron las atribuciones soberanas no delegadas al Estado nacional, pero perdieron su independencia.
Más de una vez he destacado la necesidad de no confundir, bajo el común rótulo de federalismo, entidades políticas tan diferentes como las confederaciones y los Estados federales. Pero esta confusión no es la única que afecta al término, dado que en la actualidad es común observar su aplicación a las políticas descentralizadoras de algunos Estados europeos, algo muy diferente de los procesos de unión, fuesen confederales o federales, en los que los protagonistas eran Estados soberanos, como en los casos del nacimiento de los Estados federales norte y sudamericanos.
Es decir, la diferencia entre políticas tendientes a modificar la forma de unión de las diversas regiones de un Estado con procesos históricos encaminados a formar Estados independientes.
Y dejo de lado las complicaciones mayores que implica la aplicación del concepto de federalismo al proceso de la Unión Europea aún en curso. (…)

Dame y te doy

Respecto de países como la Argentina, la importancia que posee este enfoque de la historia del federalismo consiste en que hace posible advertir que sus fallas actuales no proceden solamente de la posible arbitrariedad de una de las dos partes de la relación, el gobierno central, sino también, y principalmente, de la debilidad de la otra parte, la de las provincias unidas en el Estado federal. Comparadas con los Estados anglo americanos en el momento de la independencia, las provincias rioplatenses poseían menos solidez institucional y mucho menor poderío económico. En este último aspecto, aún Buenos Aires estaba muy lejos, económica y demográficamente, de las principales colonias anglo americanas. Por añadidura, en el lapso que va de 1810 a 1853, la política económica de Buenos Aires amortiguó en unos casos y ahogó en otros, el desarrollo de otras provincias al hacer pesar sobre ellas –gracias en buena medida a las ventajas provenienes de su lugar en la configuración del espacio rioplatense–, las modalidades de su comercio exterior y de su control de la navegación de la cuenca del Plata, más la falta de lo que les correspondía en la recaudación de su Aduana. Más aún, esa política económica destinada a preservar los réditos de una ganadería anacrónica afectó también el desarrollo de la propia Buenos Aires. De modo que al lograrse finalmente la organización de un Estado federal, ni la Argentina estaba en condiciones de competir en el mercado internacional –al cual se incorporó como proveedora de alimentos y materias primas– ni las provincias, por su debilidad, estaban en condiciones de ejercer adecuadamente las atribuciones soberanas que se habían reservado y fueron víctimas frecuente de la intervención del gobierno nacional.

Cosa `Chimba´

Hace tiempo, al final de una conferencia sobre el federalismo, un especialista en la historia de Colombia, me dijo que siempre había creído que el federalismo latinoamericano era una cosa chimba, utilizando una palabra que en aquel país tiene un sentido peyorativo, referido a cosas de mala calidad o inservibles. Vuelvo inevitablemente a recordar esta anécdota cuando leo o escucho alguna de las frecuentes lamentaciones por la falta de vigencia real del federalismo en nuestro país. De hecho, explícitamente o no, las críticas surgidas en diversos sectores parecen indicar que, efectivamente, nuestro federalismo es una cosa chimba, si no simplemente inexistente.
La comparación con el exitoso federalismo norteamericano era uno de los fundamentos de la mayoría de los diagnósticos negativo realizados por destacados intelectuales y políticos del siglo XIX. Y esa comparación es realmente significativa. Como sabían los teóricos políticos del siglo XVIII las confederaciones tenían dos riesgos principales: la lucha de todos los Estados componentes entre sí, si no lograban consensuar una relación estable o, en el caso que el peso de uno de los Estados componentes excediese en mucho al de los demás, el sometimiento de estos. Pese a las sensibles diferencias de tamaño y recursos entre los Estados, en el caso norteamericano se logró prontamente un compromiso que les permitió abandonar la unión confederal y organizar su Estado federal. En lo que habría de ser la Argentina, en cambio, primero se rechazó la solución confederal y luego, adoptada en 1831 por la que había sido su principal antagonista, Buenos Aires, ocurrió lo previsto: el peso de Buenos Aires fue tan desproporcionado al del resto, que pudo prolongar abusivamente la confederación hasta 1853 y hacerla instrumento de su gobierno.
Por otra parte, a diferencia de lo ocurrido en el caso de las ex colonias anglo americanas, el reemplazo de la confederación por el Estado federal argentino, si bien tuvo la forma de un acuerdo entre Estados soberanos, en realidad no fue producto de negociaciones entre ellos sino algo impuesto por un militar victorioso, el vencedor de la batalla de Caseros. El resultado al que se asistiría luego de 1853 sería entonces el crecimiento del poder del gobierno central, merced sobre todo al instrumento de la intervención “federal”, frente a débiles Estados provinciales.
Los vicios de la política argentina tienen parte de sus raíces en esta anómala conformación del régimen federal. Muchas de las provincias padecerían las consecuencias de su debilidad frente al Estado nacional no sólo en cuanto a la distribución de los recursos, sino también por algo que en realidad es factor de esa debilidad: su deficiente desarrollo político. En suma, las fallas del régimen representativo y del federalismo a partir de 1853 no deben considerarse sólo con referencia al Estado nacional, sino fundamentalmente como efecto de la debilidad institucional de las provincias.

Fuente: * José Carlos Chiaramonte es historiador. Instituto Ravignani UBA/Conicet. Texto de su último libro “Raíces históricas del federalismo latinoamericano”